“八二憲法”被譽為“是一部好憲法”,其成功之處就在于它“確認并規(guī)定了一些既反映時代要求和社會變遷,又行之久遠、歷久彌新的重要觀念和原則。”在改革開放的40年中,這些“觀念和原則”引領(lǐng)了改革開放的進程和方向。在當(dāng)前“四個全面”的戰(zhàn)略部署中,“全面推進依法治國”是“全面深化改革”的“基本方式和可靠保障”。因此,憲法就不再是追隨改革的腳步,為改革背書,而是應(yīng)當(dāng)成為引領(lǐng)改革方向,保障改革走在正確的道路上。
用憲法規(guī)定的“觀念和原則”引領(lǐng)改革是全面推進依法治國,實現(xiàn)法治中國的必然要求,也是中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)型為執(zhí)政黨,并將長期執(zhí)政的不二法則。尤其是2018年憲法修改之后,把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策寫入國家根本法,把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定,為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供有力的憲法保障。嚴格落實憲法的規(guī)定,既能確保改革的政治方向,又能減少改革進程中的阻力。在國家和社會發(fā)展進程中,“矛盾是普遍的、絕對的,存在于事務(wù)發(fā)展的一切過程中,又貫穿于一切過程的始終。”“中國改革已進入攻堅期和深水區(qū)”,面臨的是積存多年的頑瘴痼疾和深層次利益關(guān)系和矛盾。如何破解這些利益關(guān)系,化解社會矛盾,成了當(dāng)前改革中的最大難題。從社會發(fā)展歷史來看,解決矛盾的方式主要是革命、改革和法治。中國共產(chǎn)黨以革命的方式取得了政權(quán),通過改革取得了經(jīng)濟上的巨大成就。建設(shè)法治中國,運用法治思維和法治方式化解社會發(fā)展進程中出現(xiàn)的問題,則是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變和社會轉(zhuǎn)型的總目標(biāo)。在社會多樣化,利益多元化的社會,憲法成為共同體的最大公約數(shù),凝聚著最大的社會共識和價值共識。此外,憲法還確認了國家的基本法治秩序,“是各種社會分歧、矛盾和沖突能夠在道德精神和法律理性的基礎(chǔ)上得以和平解決或緩和的秩序,是社會組織健全,社會治理完善,社會安定團結(jié),人民群眾安居樂業(yè)的秩序?!甭鋵崿F(xiàn)行憲法,則能夠很好地確保改革沿著正確的方向進行,這已經(jīng)成為當(dāng)前社會各界的廣泛共識。
規(guī)范改革進程的憲法
經(jīng)過近40年的改革發(fā)展,我國的改革和法治建設(shè)都進入新的歷史階段。一方面,改革進入“深水區(qū)”,已有的改革中有的還需要進一步推進。但與此同時,一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成,我國的各項事業(yè)發(fā)展正逐步進入法制化軌道。重要的是,經(jīng)過5次憲法修改之后,我們黨的社會主義初級階段理論、黨的指導(dǎo)思想、中國特色社會主義理論、黨的改革開放政策、基本經(jīng)濟制度和分配制度、依法治國方略、社會保障基本國策、私有財產(chǎn)保護和人權(quán)保障等重要內(nèi)容都已寫進憲法。如今的“八二憲法”已經(jīng)具備了較大的開放性和包容性,為中國未來的改革發(fā)展預(yù)留了充分且必要的空間,提供了宏大、堅固的理論和制度框架??梢灶A(yù)見,一個相對穩(wěn)定的憲法時代即將到來。在這個背景下,我們的憲法觀也需要從改革憲法邁向依據(jù)憲法推進改革。憲法的功能不再是為改革背書,而是要更多地引領(lǐng)改革,指導(dǎo)改革,在憲法的框架內(nèi)推進改革,用憲法規(guī)范改革進程,以此在改革中逐步樹立憲法的權(quán)威性和規(guī)范性。
在憲法框架內(nèi)推進改革,首先意味著涉及國家憲法體制的改革應(yīng)當(dāng)有明確的憲法依據(jù)。任何組織和地方都不應(yīng)再出現(xiàn)突破憲法的改革。如果需要試點,需要為未來的憲法性改革提供地方(行業(yè))性經(jīng)驗,也應(yīng)遵循憲法程序。以正在進行的國家監(jiān)察體制改革為例。因?qū)儆趪覒椃w制的改革,憲法學(xué)界基本形成了以“修憲”為前提的改革觀。僅僅通過“修法”并不能滿足監(jiān)察體制改革的正當(dāng)性要求。因其試點涉及憲法事項,諸如“暫?;蛘咄V埂毙淌略V訟法、國家機關(guān)組織法等基本法律或條款的實施,理應(yīng)當(dāng)由全國人大作出決議。2018年的憲法修改化解了國家監(jiān)察體制改革的合憲性危機,為推行此項改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。
其次,改革的核心主導(dǎo)權(quán)屬于憲法所確認的權(quán)力機關(guān),即全國人民代表大會。長期以來,我國改革的主導(dǎo)權(quán)由行政機關(guān)掌握。這種安排固然有利于改革的推行,但卻損害了改革的合法性,也弱化了作為權(quán)力機關(guān)的人民代表大會所應(yīng)當(dāng)和能夠發(fā)揮的作用。尤其是我們的行政體制改革,常常面臨“政府同時扮演著改革主體與改革對象雙重角色”的窘境。這種做法不僅令改革的合法性受到質(zhì)疑,而且,由行政機關(guān)主導(dǎo)的改革往往是未經(jīng)法律授權(quán)以規(guī)章或命令的形式自行配置權(quán)力,造成改革的混亂,也觸發(fā)了許多以改革之名的尋租機會。改革的重點領(lǐng)域反而成了腐敗的高發(fā)區(qū)域。
最后,重大改革出臺前進行合憲性評估。在重大改革出臺前建立合憲性評估制度尤為重要。憲法的重要原則實際上為未來的深化改革設(shè)定了前提。憲法不僅是確認改革的方向,對改革起到促進和推動作用,還需要在某些層面上限制改革。改革是一把雙刃劍。改革得好,固然有助于權(quán)力良性運轉(zhuǎn),改革得不好,則可能導(dǎo)致權(quán)力失衡。把改革納入到法治的框架,用憲法和法律來限制改革,可以“防止過猶不及”。在一定意義上,只有憲法的各項規(guī)定真正成為黨和國家各項工作(包括改革)的底線和紅線,依法治國大業(yè)才能最終取得成功。在重大改革措施出臺前,建立合憲性評估制度,通過合憲性評估判斷改革措施是否符合憲法。如果不符合憲法,并不意味著就斷然得出違憲的判斷,而是看是否能通過憲法解釋的方式化解改革與現(xiàn)行憲法之間可能存在的“沖突”。如果憲法并沒有為即將進行的改革提供任何解釋的空間,那就應(yīng)該暫緩改革或提請修憲。待憲法修改后再推出新的改革措施。這一方面要求我們提高憲法解釋的技術(shù)和能力,善于“戴著鐐銬跳舞”,在現(xiàn)有憲法規(guī)范中尋找改革的契機和正當(dāng)性。另一方面也要認識到,盡管現(xiàn)行憲法為未來改革預(yù)留了比較廣闊的發(fā)展空間,但仍不排除需要借助修改憲法的方式來調(diào)和改革與憲法之間的關(guān)系。
結(jié)語
40年改革開放的偉大成就不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟奇跡,還正在創(chuàng)造著治理奇跡,即將一切經(jīng)濟、政治、社會、文化生活逐步納入以憲法為核心的法治軌道。憲法逐漸成為國家、社會和公民生活的“根本規(guī)范”?!鞍硕椃ā钡木窬褪歉母?。但作為改革產(chǎn)物的“八二憲法”,在與改革的共生之中,逐漸呈現(xiàn)出“確認改革成果”“引領(lǐng)改革方向”和“規(guī)范改革進程”的樣態(tài)。在處理與改革的關(guān)系時,憲法發(fā)揮著確認、引領(lǐng)和規(guī)范的多重功能。
盡管“八二憲法”在處理與改革的關(guān)系中仍然是多種樣態(tài)并存,還需要及時回應(yīng)改革需求,吸取改革經(jīng)驗,但在改革進入了“深水區(qū)”,多元化的轉(zhuǎn)型矛盾交錯出現(xiàn)之時,需要強化憲法引領(lǐng)和規(guī)范改革的功能。只有在憲法框架下推進改革,才能凝聚共識、增強改革的合法性和正當(dāng)性,確保改革的有序進行。
站在新的歷史起點上,回顧改革開放40年的經(jīng)驗教訓(xùn),總結(jié)憲法與改革的變動關(guān)系,正確把握好中國憲法處理改革的不同功能,才能真正落實“四個全面”的戰(zhàn)略布局,實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。